实行全过程、实质性人民民主的重要探索——基于吕梁市人大代表联络站工作的调查

总书记在中央人大工作会议上指出， 党的十八大以来，我们深化对民主政治发展规律 的认识，提出全过程人民民主的重大理念。我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有 完整的参与实践，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主 义民主。建立和实施人民代表联络站制度，就是 实行全过程、实质性、最广泛、最管用民主的重要环节和重要尝试。《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若 干意见〉的通知》指出，要完善代表联系群众制度，建立健全代表联络机构，拓展代表联系群众的方式和渠道。山西省委书记林武同志批示强调，人大代表联络站是人大代表执行职务、开展活动、联系群众的重要平台和依托。《山西省实施〈代表法〉办法》规定，人民代表联络站是代表在闭会期间密切联系群众的工作平台，也是代表依法执行代表职务、自觉接受人民监督的活动场所。人大代表联络站（以下简称联络站）的建立， 能够及时听取群众呼声和诉求，加强人大代表与人民群众的联系，有效推动社会主义民主建设。

近年来，山西省人大常委会深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度 的重要思想，高度重视代表联络站规范化制度化建设，探索创新具有山西特色的“联络站+”工作模式，推动实现代表联络站乡镇（街道）全覆盖， 有力促进了人大代表与人民群众之间的联系，有效推动了基层治理体系和治理能力现代化。各级人大及其常委会认真贯彻党中央及省委决策部署，按照 “巩固、充实、增强、提升” 的方针，进一步建好、管好、用好人大代表联络站，丰富和拓展联系群众的渠道、方式、内容，完善群众提出问题的解决机制，积极组织各级人大代表进站开展活 动，做人民的忠实代言人，切实把人大制度优势转化为治理效能，为全方位推动高质量发展贡献人大力量。为了更进一步推动该项实践，本文基于对吕梁市人大代表联络站工作的调查进行研究。

一、人大代表联络站建设的基本情况和工作成效

吕梁市人大常委会深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，按照山西省人大关于代表联络站建设的指 导意见，高位谋划、扎实推动全市联络站工作，并将其作为人大代表工作的基础工程做实做好，不断完善联络站运行机制，努力建好管好用好联络站，全力保障代表依法履职行权，为推进全过程、 实质性人民民主发挥了重要作用。

（一）基本情况

吕梁市按照 “乡级建站、中心村（社区）设点”  的思路，优化布局、精心建站，全市共建有人大代表联络站（点）（以下简称联络站，包括联络点） 684 个（其中 ，联络站 167 个 ，联络点 517 个）， 11343 名五级人大代表全部就近编组进站开展活动，形成了覆盖全市乡镇（街道）的联络站网络， 打通了全市人大代表联系选民的 “最后一公里”， 有力促进了人大代表与人民群众的密切联系。

 

经过几年建设，吕梁市联络站运行迈入制度化规范化轨道。2019—2020 年，山西省人大常委会先后出台《关于加强全省人大代表联络站建设的指导意见》《关于规范全省人大代表联络站运 行的指导意见》，为高效推动联络站 “建管用” 奠定了制度基础。在此基础上，中共吕梁市委出台了《市委常委定期深入基层人大代表联络站点联 系社区群众制度》《市级领导定期深入基层人大代表站点（基层政协联络组）联系社区群众制 度》，市人大常委会出台了《关于进一步建好、用好全市人大代表联络站（点）的指导意见》《吕梁市人大常委会主任会议成员定期深入基层人大 代表联络站（点）联系群众制度》《关于组建 “九大 基地” 人大代表联络站的指导意见》，这些政策文件明确了群众的问题反映渠道和解决途径，规范了代表进站点联系工作，有力促进了各县（市、 区）工作整体起步。

与此同时，吕梁市的联络站建设还呈现出三 个特点：一是硬件设施标准化。经过近年来的实 践探索，各县（市、区）联络站普遍达到有场地、有 设施、有组织、有制度、有活动、有记录的“六有” 要求，联络站站长普遍由乡镇人大主席或街道人大工委主任兼任，配备 1 至 2 名专职或兼职联络员，负责日常管理、代表联络、活动记录、资料整理等工作。二是经费保障制度化。每县都能够按照一定标准将联络站的活动经费列入财政预算，专款专用，保证联络站正常运转。同时，积极争取上级财政资金支持，对建设需求较大或运行 较好的联络站额外增加补助。三是管理机制规范化。各县（市、区）联络站建立健全了代表信息 公示制、代表接待群众制度、联络站代表工作职责、代表联系群众意见分级处理制度、代表履职 登记管理制度、代表述职制度等工作制度，及时公布代表信息、联系方式、开放时间等，制作了 《人大代表接待群众意见建议登记簿》《人大代表走访群众意见建议登记簿》《人大代表学习培训 登记簿》《人大代表履职活动登记簿》《人大代表 向原选区选民述职登记簿》等工作台账，使代表 活动和接待群众工作规范化、制度化、常态化和 透明化。比如：岚县联络站建设坚持 “有阵地、有机构、有办公设施、有工作职责、有工作制度、有工作计划、有代表履职公示、有代表活动风采、有 档案资料” 的标准；交城县洪相镇成村代表联络 点驻站代表 12 名，代表全村人口 1 万多人，成立以来坚持“为党传声、为民代言”，把每月 8 日定 为人大代表接待日，工作保质保量，充分发挥了人大代表的桥梁纽带作用；交口县把每月 5 日定为接访活动日，听取全县 33 个片区联络站、各级 人大代表及附近居民代表的意见。

（二）工作成效

各县（市、区）人大不断创新活动形式，调动进站代表的积极性，全面贯彻“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的原则，使联络 站发挥了以下作用：

1. 宣传党的路线方针政策的“广播站”。各 联络站强化理论学习宣传教育，组织代表深入宣传习近平新时代中国特色社会主义思想、党的十 九届六中全会精神、习近平总书记在中央人大工 作会议上的重要讲话、全国“两会”精神等，使代 表准确把握“两个确立”的决定性意义，深入学习领悟党的创新理论。

2. 密切联系人民群众的“连心桥”。各县市 区按照“因地制宜、重点突出、运行规范、务求实 效”的总体要求，创造性地打造各具特色的联络 站。孝义市梧桐镇积极推动联络站“出楼”亮相、 下沉基层，依托“两区”建设，在新区广场建立代表联络站，让群众能够就地就近参与到联络站活 动；新义街道立足城区人口数量大、流动性强、居民诉求杂的特点，推动建立市直部门负责同志与代表、居民“面对面”对话和答复反馈机制，有力提升群众意见办理质效。

3. 推动办好民生实事的“催化剂”。积极开展“我为群众办实事”实践活动，提升群众满意度、获得感。如2021年山西遭遇罕见秋汛，市人大常委会向全市各级人大代表发出防汛救灾倡议书，组织代表通过联络站开展防汛救灾捐献物 资活动，支持灾后恢复重建工作；促进“福祉之家”养老服务公司与生态园区签订协议，对社区 空巢老人生活起居、文化娱乐提供必要的服务；社区卫生服务中心医务人员定期开展健康巡访活动，对行动不便的老人，采取“上门问诊+远程 医疗”的办法；完善老年人日间照料中心各项服 务功能，真正让社区老人舒心、子女安心。离石 区袁家庄社区联络站，听取和采纳代表意见，协 调相关部门在社区设立爱心驿站，给过往老人、 残疾人、环卫工人提供避风雨和休息的场所，推动全区建立了15家爱心驿站，使群众提出的从设置快递取件柜到老旧小区改造，从街巷道路维 修到治理社区小广告，从老旧公共卫生间修缮到 市中心绿地游园和空巢老人养老等问题都逐步得到解决。

4. 提升代表履职能力的“加油站”。联络站组织代表深入开展“我是我，我又不是我”等主题学习活动，各级人大通过联络站把民声、民意、民 智汇集起来，形成代表议案和建议提交各级人代会及其常委会，切实做到民心我系、民声我听、民愿我达、民诉我应、民困我帮，有效提升了代表忠诚履职的能力和积极性。

5. 各项工作提质增效的“助推器”。一是联络站及时反映群众对政府工作的意见，推动了政府工作人员主动担当作为。市、县、乡领导走进联络站，对代表所反映问题涉及县（区）乡的，由县乡领导牵头抓落实，优化办事流程，进而建章立制、标本兼治；党委和政府加强统筹协调和责任督导，形成科学决策的长效机制，并由政府职能部门向群众反馈，接受群众的评判，进一步做 好整改。二是联络站围绕全市中心工作，反映人民意见，促进群众凝心聚力。市委市政府立足资源禀赋、重塑竞争优势，提出打造“九个基地”的 战略。联络站设在“九个基地”中，凝聚代表智 慧，助力基地建设。经常邀请专家学者作讲座， 如在煤炭清洁高效利用基地人大代表联络站，请清华大学教授作“双碳背景下的发展战略”专题讲座，为产业发展指明方向、精准划策，收到明显效果。

2021 年 8 月，省人大常委会调研组到吕梁市就推进代表工作进行专题调研，对吕梁市人大代表联络站的特色工作表示肯定，同时要求吕梁市人大常委会继续发挥人大代表联络站的功能作 用，在打造“九大基地”、助推吕梁转型发展上贡献人大力量和人大智慧。在省市领导的关心支持下，截至 2022 年 4 月底，市县两级领导共进站 3604 人次，收集问题 3867 件，办结 3092 件。同 时，推动 1 万多名五级人大代表进站 11914 人次， 收集问题 6393 件，办结 5473 件。通过联络站的工作，解决了群众身边不少急难愁盼问题，将党 的政治优势、制度优势转化为基层治理的实际成效，有力增强了广大群众的获得感、幸福感和满意度。其中，离石区人大联络站做实“我为群众办实事”，把社会矛盾和纠纷化解在基层，信访工作取得新突破，国家交办初信初访、重信重访件的化解率均超过 90%，维护了群众的合法利益， 促进了社会和谐，调动了群众干事创业的积极性。吕梁市人大代表联络站建设取得了显著成果，还得到了省人大的充分肯定。2021 年 8 月 中旬，全省人大代表联络站工作交流会在吕梁市孝义市召开，吕梁市和孝义市人大常委会分别作了交流发言。

二、主要经验

吕梁市人大代表联络站工作具有一定的典型性，总结吕梁市联络站工作经验，对于我们进一步做好今后的工作具有重要的参考和借鉴 意义。

（一）坚持党的领导

党委领导人大工作，人大自觉接受党委领导，这是加强代表联络站工作的根本保证。吕梁 市人大常委会将联络站工作有关情况及时向市委请示报告。吕梁市委先后多次专题研究有关问题，形成方案、作出部署、落实经费，为联络站工作提供了有力的政治保障、思想保障和组织保障。在市委的坚强领导下，吕梁市还发挥党建引领作用，探索建立了“领导干部+人大代表+联络 站+社区治理”新模式，例如，离石区把支部建在社区，经推选、考察，由有公心、有热情、有威望的退休干部担任支部书记，在楼宇和单元设立党小组，将党支部作用和社区人大表联络站作用紧密结合起来。同时，还在 26 个城市社区、一个村改居社区，推行党委领导下的“党建加全科网格”模 式，整合党建、综治、城管等各类网格功能，进一 步加强了基层治理，也为联络站工作提供了方便条件。

（二）坚持以人民为中心思想

吕梁市强化全心全意为人民服务的根本宗旨，把联络站建成联系群众的窗口和深入群众学习调研的平台，成为群众知政、议政的阵地，树立了代表对党忠诚、履职为民的良好形象。吕梁实践证明，只要把联络站的根深深扎在人民群众中，充分发扬人民民主，就一定能汇聚起磅礴力量，其工作就一定能高效运转，充分代表和维护人民利益。

（三）正确处理人大与政府关系

人大监督和支持政府工作，又不对政府工作越俎代庖。人大联络站收集民意、汇聚民智，经汇总后转交政府，为政府决策提供最基层的声音，推动政府工作的开展。同时，人大通过联络站工作，能够了解群众需求和政府决策与执行工 作的得失，作为人大对政府开展监督工作的重要参考。

（四）坚持规范化管理

联络站要完善工作机制，靠制度管人管事， 靠机制提高效率。通过强化组织机制，建立网格化问题汇总分类机制，精准收集汇总群众意见建议，分级、分类建立数据库，精准对接进站代表， 提高了代表进站联系群众的深度和广度。通过健全公开机制，制作了“一表两卡三薄”或类似表卡，让代表联系群众更明白更直观。通过压实办理机制，提高群众建议意见办理实效。吕梁实践证明，科学管用、系统衔接、运转协调的制度机制，是联络站工作有序高效推进的重要保障，也是联络站工作保持生机活力的有力支撑。

三、存在问题和改进措施

在调研中发现，当前联络站工作依然存在履职能力、功能定位、经费投入等几方面问题，今后要在强化服务保障水平、创新工作方法、提档工作标准、突出工作重点、加强代表培训、创新活动形式等方面推动联络站工作。

（一）存在的问题

一是有些代表履职能力不强，缺乏应有的代表职务意识和履职能力，缺乏履职的使命感和责任感，热情不高、劲头不足。受知情知政渠道限制，代表履职情况与职责要求和群众的期望还有差距。二是联络站功能还有较大的拓展空间。对联络站的地位和作用宣传不够，群众特别是农村群众的知晓率不高，群众对联络站认可度不高。三是活动经费投入仍有不足。代表联络站在建立时县（市、区）都给予了经费、已列预算。但随着联络站工作范围和内容的扩大，运行经费缺乏问题凸显出来。四是联络站作用发 挥不充分。对代表收集问题意见的统一反馈交办机制还不够完善，导致解决落实率不够高。五是活动形式有待创新、主题有待突出。例如， 有些联络站被动等待群众上门反映问题多，主动深入了解和督办少。六是督办力度不大。对群众反映的问题和意见，代表们在督办时往往感觉力不从心。七是信息化程度不高。联系范围不普遍，不能最大范围地倾听群众呼声和反映群众意愿。八是工作进展不平衡。有些地方和环节做得较好，有些则较差，须进一步加强。

（二）改进工作的建议

一是强化服务保障水平。建立激励机制，调动代表进站积极性。完善代表信息公示、问题处理、结果反馈等机制。将联络站活动经费全部列入财政预算，足额专用。二是创新工作方式和方 法。进一步发挥联络站作用，加大宣传力度，提 92 高联络站影响力，不断提升群众知晓率。继续发挥领导干部表率作用，实现领导干部联系群众经常化。全面抓好“点”和“面”的工作，解决发展不 平衡问题。三是提档升级建设标准。进一步推行“互联网+联络站”模式，研发运行软件，建立收集、分析、研判的智能化、信息化管理服务平台。四是在为民履职上再深入、再提高。及时把群众最关心、最直接、最现实的问题通过联络站反映给党委和政府，确保在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自群众的声音。五是在围绕中 心上再精准。立足联络站地位和作用的定位，围绕“党委决策、法律要求、民生所盼”开展工作。六是在代表培训上再加强。引导代表大力发扬 “吕梁精神”，激发履职热情，全面提高代表素质， 提升联系群众能力，增强履职本领。七是在督办上再用劲。坚持以推动解决问题为导向，注重规 范和细化程序，完善群众意见收集、汇总、交办、 督办和反馈的工作机制，创新督办方式，健全办理制度，有效跟踪督办，确保办理效果。八是在创新活动形式上再拓展。拓展“联络站+”模式， 健全“一站一点一岗”平台，扩大代表、群众对党 委、人大和“一府一委两院”工作的参与。拓宽联系渠道、联系办法，探索、明确代表履职的质量要求，量化代表联系群众的对象和次数，增强工作制度可执行性和可操作性。

四、认识与思考

基层人大代表联络站的作用，可比于人体的毛细血管的微循环。人体的微循环血管总长 15 万公里，遍布全身各器官，供应人体组成的基本单元——细胞所需的营养，排除废物和毒素，防止 堵塞、梗阻，保持细胞活力。微循环畅通，百病不 生；微循环障碍，百病丛生，直至使机体垮坍。每 个群众是细胞，联络站是全过程民主、实质性民主的毛细血管，保证国家机器的运转。代表联络站工作不是全过程民主、实质性民主的“全部”， 但它是人民民主落实到基层的重要环节，应下力气抓实抓好。对吕梁市人大代表联络站的调研， 引发笔者对人民民主建设的几点思考。

（一）全过程民主包括民主选举、民主决策、 民主管理、民主监督等

2021年，全国人大及其常委会把“坚持全过 程人民民主”写入法律。所有重大立法决策都是 依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。在国家立法和监督工作中，人大代表 也发挥着越来越重大的作用。如越来越多的人大代表列席各级人大常委会会议，直接参与立法；有不少基层人大代表参与了各级人大常委会 执法检查活动；有的地方人大常委会开展人大代表对人大选举任命的政府官员进行履职评议，进行质询和向同级党委提出奖惩以至罢免建议，再由人大常委会按程序决定；加强对代表依法履职的支持和保障，规定特殊情况人大常委会可决定适当提前或推迟召开会议，并加强会议公开，适当精简会议程序，提高代表大会议事质量和效率；等等。坚持全过程民主，必须保持人大同人 民的密切联系，始终坚持体现人民意志，保障人民权益。坚持全过程民主，还要坚持党的民主集 中制，集中群众的正确意见。在重大专业问题上，不宜搞大范围群众一人一票制的投票决策， 因为在重大专业问题上，“真理往往在少数人手里”。这已为党的历史经验所证明。

社会主义民主政治必然是一种“实质性民 主”。社会主义民主政治与资本主义制度下的 “民主政治”有着本质的不同。前者有从根本上不同于后者的政治思维框架和理论话语体系，其政治框架就是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。这个政治框架决定了社会主义民主是一种有别于资本主义“形式化民主”的 “实质性民主”。资本主义民主以私有制为基础， 其政治制度服从于资本统治的逻辑，必然造成阶 级分化和贫富分化，使广大人民群众成为“普遍无权”的弱势群体，使少数资本家代言人主宰一 切，而人民大众根本没有话语权。300 多年来，西方资本主义“民主政治”虽在局部上不断改进和 调整，但这并没有也不可能从根本上改变其少数人对多数人剥削和奴役这一基本性质，这是由 “资产阶级专政”的“国体”决定的。所以，资本主义民主不可能具有民主的广泛性和人民性，而只能是一种“形式化的民主” 、“虚伪的民主” 、“金钱指挥下的民主”，实质就是资产阶级的民主。社会主义社会实行生产资料公有制为主体，这种经济基础决定了社会主义社会的人民群众在政治生活中的主体地位和平等地位，人民享有依法管理国家事务和社会事务、依法制约和监督国家公共 93 权力的民主权利，从而能够真正实现“国家的一 切权力属于人民”这一民主政治的基本原则。国家提出的共同富裕的发展道路，有利于民生普惠，防止贫富严重分化带来的社会矛盾，是深化和扩大人民群众的实质性自由与平等、实质性民主的经济基础。

（二）国体、政体是内容和形式的关系

宪法规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，这是我国的国体（国家的性质、国家的阶级性质）。政体是一个国家的政权组织形式。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。也可以表述为，中华人民共和国的最高权力机关是全国人民代表大 会。国体决定政体，二者是内容和形式的关系。政体由国体所决定，与国体相适应。

（三）实现全过程、实质性民主的路径

总书记在中央人大工作会议上发表的重要讲话中指明了实现全过程、实质性民主的路径：我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政 的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国 家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。这里连用三次“具体地、现实地体现到”讲了三个路径，其意深远。

一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主。党的十八届三中全会提出，更加注重健全民主制度、丰富民主形式。党的十九大报告强调，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、 民主管理、民主监督。党的十九届四中全会明确，坚持和完善人民当家作主制度体系。党中央对实现全过程民主、实质性民主的方向、道路，民主的制度、形式，民主内容体现的几个重要方面， 已经讲得很清楚很明白。在实践中，民主的实现方式也有了探索和创新，并取得了突出成绩。现在的任务是总结经验，继续探索。在这个重大问 题上，是“没有最好，只有更好”。

中国共产党的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。我们国家叫“中华 人民共和国”，最高权力机关叫“全国人民代表大 会”，其他国家机关叫人民政府、人民法院、人民 检察院，军队叫中国人民解放军。处处有“人 民”，就是表明人民是当家作主的，一切权力归人 民。全过程、实质性、广泛性的人民民主是个无 比重大的历史课题，必须在以习近平同志为核心 的党中央的指引下，再接再厉，深入地长期地探 索下去。

（李淳   赵亚乾）